Zorgstoffen in kunststof vormen een gezamenlijke uitdaging
Tekst Freek van Eijk, Acceleratio
Het originele artikel is geplaast in blad KUNSTSTOF & RUBBER | nr. 8/9 | september 2017 alsmede op www.kunststofenrubber.nl no.10
Kunststof is een fantastische en onmisbare grondstof voor de economie, dit verhaal is bekend. Kunststof is extreem functioneel, veelzijdig en esthetisch. De kunststof polymeren kom je in vele producten tegen en er is geen sector waar je kunststof niet tegenkomt. Maar er is ook een ander verhaal: kunststof is een stroom die wereldwijd in grote mate weglekt naar de natuur en nog veel te weinig een tweede leven krijgt. Het percentage dat wordt gerecycled is wereldwijd maar veertien procent. Het Rethink[1] project van de Nederlandse kunststof- en rubberbranche NRK en Plastics Europe is een teken dat men dit serieus neemt.
In lijn met de Ladder van Lansink is recycling veel beter dan verbranden of storten en een heel goede eerste stap op weg naar de circulaire economie. Op weg naar de volledig circulaire economie stelt de overheid in Nederland de recyclingdoelen naar boven bij. En er is reden om voorzichtig optimistisch te zijn: de Europese recyclingmarkt groeit. In Nederland komen recyclers met nieuwe technieken en kunststofproducenten doen hun best om in hun ontwerp meer en meer recyclaat op te nemen. De inzameling, de recycling en het percentage producten met recyclaat stijgt. Dit helpt Nederland om minder grondstofafhankelijk te worden en een bijdrage te leveren aan klimaatdoelen en bovendien om een Circulaire Hotspot te worden die ook nog eens banen oplevert.
Zorgstoffen in kunststof
Maar de discussie wordt een stuk moeilijker (en het toekomstbeeld donkerder) als we kijken naar de uitdagingen die worden veroorzaakt door kleine hoeveelheden additieven die vroeger aan kunststof werden toegevoegd om de eigenschappen te verbeteren. Aan harde PVC werden stabilisatoren als lood en cadmium toegevoegd. Broomhoudende vlamvertragers zijn op grote schaal toegepast in andere kunststoffen, bijvoorbeeld in kabels en auto’s. Weer andere kunststoffen worden met behulp van weekmaker elastisch gemaakt. Sommige van deze aan het polymeer gebonden additieven zijn ongevaarlijk in hun periode als product, maar kunnen schade aan gezondheid en milieu veroorzaken als ze op de verkeerde worden manier worden gebruikt of in de natuur terecht komen.
Als er sprake is van ‘substance of very high concern’ (SVHC of ZZS) dan is het beleid van de overheid gericht op het stoppen van die blootstelling. De stof mag bijvoorbeeld niet meer in de markt gebracht worden. De industrie geeft aan dat SVHC in sommige stromen een probleem kan veroorzaken, maar geeft als kanttekening dat daardoor nog niet de hele stroom een zorgstroom wordt.
Er zijn genoeg voorbeelden die tonen dat de Europese kunststofindustrie zijn verantwoordelijk neemt en deze stoffen vrijwillig heeft uitgefaseerd. Loodhoudende stabilisatoren in PVC zijn per ultimo 2015 uitgefaseerd terwijl dit voor cadmiumhoudende stabilisatoren al in 2007 is gebeurd.
Verleden zonder bijsluiter
De producten waarin deze SVHC-stoffen zitten, hebben vaak een lange levensduur, denk aan televisies, auto’s, kozijnen of buizen. Aan het einde van de levensfase komen deze producten met een erfenis, de zogenoemde ‘legacy components’, in een afvalstroom terecht. Vandaag de dag is het voor afvalmanagers ondoenlijk om te weten wat er in de producten zit, er zit immers geen bijsluiter bij het afval. Het detecteren van zorgstromen die in heel kleine concentraties voorkomen in een beperkt aantal onderdelen van een product, is technisch niet mogelijk of het zou recycling onbetaalbaar maken. Maar stel nu eens dat we het wel zouden kunnen detecteren? Wat zouden we dan met dit afval doen?
Om zeep helpen
Het lijkt gemakkelijk om in het kader van het streven naar een ‘toxic free Europe’ en een zogenoemde ‘hazard approach’ dan maar te stellen dat we afvalproducten met de historische zorgstromen als gevaarlijk afval bestempelen – en dan maar niet recyclen. In 2020 zal het aantal stoffen die op de REACH-lijst als gevaarlijk zijn bestempeld, meer dan verdubbelen, naar vierhonderd stoffen.
Wat gebeurt er in de markt als we dit als gevaarlijk gelabelde afval veilig zouden kunnen recyclen? De meeste verwerkers zijn uit imago-overwegingen wel bereid om gerecycled materiaal te verwerken, maar geen gevaarlijk afval. Maar let op: wat is het lot van deze zorgstromen als we ze niet meer recyclen? Inderdaad, ze zouden worden gestort of verbrand. Heeft dit niet een nog veel grotere negatieve impact op het milieu? Tegelijkertijd wordt de recyclingbranche om zeep geholpen, kan een streep door heel veel banen worden gezet en wordt de maatschappelijk zo gewenste CO2-besparing niet gerealiseerd. Deze problematiek blijft echt niet beperkt tot kunststof. Een gifvrij Europa op korte termijn afdwingen, is niet heel erg realistisch. Er is dus een dilemma: enerzijds willen we gevaarlijke stoffen uit de kringloop halen en anderzijds willen we naar een circulaire economie met grondstoffen-loops. Op ons continent worden recyclingtargets immers beetje bij beetje opgeschroefd.
Realistisch kijken
Het lijkt aannemelijk dat er voor het stilleggen van alle recycling geen maatschappelijk draagvlak bestaat. De praktijk van kunststofrecycling is volledig ingeburgerd, recyclaat wordt in toenemende mate ook grensoverschrijdend in producten toegepast en lijken de risico’s alleszins acceptabel. Een handhaver zal geen moeite hebben recyclaat in de hand te nemen. Vraagt dit niet om een meer pragmatische aanpak dan een groot gevaarsbord en verboden zonder echt betere alternatieven voor recycling?
Gezien het grensoverschrijdende karakter van secondaire grondstof is een Europese oplossing het meest ideaal. Een ‘no regret-scenario’ lijkt in ieder geval dat we inzetten op ontwikkeling van de techniek die hopelijk in de nabije toekomst iets met de zorgstromen kan doen. Een Nederlands voorbeeld is de pilot-recyclingfabriek die in Terneuzen in aanbouw is en waar men de brandvertrager HBCDD uit EPS (piepschuim) kan halen.
Regelgevingsfilosofie
Bij het bepalen van risico’s voor blootstelling en bij vaststelling van grenswaarden kun je twee benaderingen kiezen. REACH, de wet- en regelgeving die over chemicaliën gaat, gaat uit van een hazard approach op basis van de specifieke eigenschappen van de stofjes.
Wanneer we naar de afvalwet en regelgeving gaan, dan is er sprake van een meer pragmatische risicobenadering. In een artikel uit 2017 door Addo van der Eijk voor de Vereniging Afvalbedrijven stelt Cees Luttikhuizen van het ministerie van Infrastructuur en Milieu het volgende: “Het Nederlandse milieubeleid kiest voor een risk based-benadering als het gaat om het opleggen van beperkingen aan het gebruik van stoffen. We kijken niet alleen of de eigenschappen een gevaar vormen of niet, zoals bij hazard based, maar ook of de toepassing acceptabel is. Neem vliegas, een reststroom uit afvalenergiecentrales, die in Nederland wordt toegepast in asfalt en beton. Stapels van testen wijzen uit dat de stof in een gebonden toepassing niet uitloogt naar water en lucht. Omdat er geen risico’s voor mens en milieu aan kleven, vinden wij de toepassing en dus recycling verantwoord.” Deze risk based-benadering zou volgens Luttikhuizen ook soelaas bieden voor het bepalen of recycling van zorgstoffen verantwoord is. Natuurlijk is het ook zo dat we bij nieuwe producten door goed te ontwerpen rekening moeten houden met een veilig gebruik in de gehele levensfase.
Donkere wolken
In de praktijk van vandaag de dag wordt kunststofrecyclaat door industrie en handhavers feitelijk als een grondstof gezien. Maar wat gebeurt er nu als de geschetste beleidsfilosofieën in de praktijk samenkomen en worden toegepast op het moment dat een product met zorgstoffen afval wordt – en als recyclaat met zorgstoffen weer in een product wordt toegepast? Voor een belangrijk deel van de kunststoffen zie ik juridische uitdagingen die stuk voor stuk een bedreiging vormen voor de voortgang van recycling.
1] Gevaarlijk afvalstatus
Op basis van de concentraties van individuele chemische stoffen in het afval en hun CLP-gevaarindeling (Classification, Labelling and Packaging ofwel regelgeving voor indeling en etikettering van stoffen en mengsels) kunnen we het afval indelen als gevaarlijk of niet-gevaarlijk door de rekenregels toe te passen die in de kaderrichtlijn afval zijn bepaald. De aanwezigheid van zorgstoffen boven een bepaalde concentraties (vastgesteld op basis van een hazard approach) zorgt voor een label ‘gevaarlijk afval’ met een veel zwaarder regime voor opslag, transport, overbrenging en verwerkingsvergunningen dan voor niet-gevaarlijk afval. Natuurlijk brengt dit ook extra kosten met zich mee voor afvalmanagers en producenten en uiteindelijk voor de consument.
De industrie zou kunnen stellen dat de grenswaarden niet overeenkomen met het werkelijke risico in de praktijk en dat het label niet voor een veel betere risicobeheersing zorgt. Alleen al een label ‘gevaarlijk afval’ zou voor recycling einde verhaal betekenen. Bij twijfel is er geen aankoop: klanten/consumenten zien wel de waarschuwing op de producten maar kennen de nuance niet.
2] Einde afval-status
Is kunststofrecyclaat afval of grondstof? Het heeft in de praktijk, nationaal noch Europees, geen formele ‘einde afval-status’. Toch komt het na toepassing als grondstof in producten weer op de markt, waarbij niet de afvalwetgeving maar de REACH-wetgeving van toepassing is. Deze situatie is in de praktijk gegroeid en wordt feitelijk in heel Europa toegepast. Maar door aanscherping van de afvalwetgeving komt dit onder druk te staan. Vandaar dat een einde afval-status, die voldoet aan de vier criteria uit artikel 6.1 van de Kader Richtlijn Afvalstoffen, zowel helderheid bij handhaver en consument zou bieden en ook een kwaliteitsimpuls naar de markt zou geven. Voorwaarde hiervoor is wel dat dit (uiteindelijk) Europees gebeurt om ook recht te doen aan het grensoverschrijdend karakter van sommige afvalstromen.
3] REACH
De stoffenwetgeving stelt onder meer eisen aan welke stoffen er op de markt mogen worden gebracht. Wat als je nu recyclaat op de markt brengt met legacy components die inmiddels verboden zijn? De regelgevers hebben voor een aantal stoffen bedacht dat er onder bepaalde concentraties, in tijd begrensde vrijstellingen voor het toepassen van recyclaat gelden die ook zijn gekoppeld aan een gelimiteerd aantal producttoepassingen. Bijvoorbeeld recyclaat van hard-PVC zonder weekmakers mag, als de concentraties cadmium beneden een bepaald percentage liggen, wel in de binnenste laag van drielaags buizen op de markt worden gebracht maar niet als kinderspeelgoed. De concentraties die zijn vastgesteld op basis van een risk approach, liggen echter op een ander niveau dan de concentraties voor diezelfde stoffen als het gaat om het voorschrijven van een gevaarlijke afvalstatus. Deze geconditioneerde REACH-vrijstelling wordt een wassen neus als in een eerder afvalstadium een gevaarlijk afvalstatus wordt toegekend die recycling zo goed als onmogelijk maakt.
4] Traceerbaarheid
Het is de wens van beleidsmakers dat zorgstoffen die weer in producten in de markt worden gebracht, traceerbaar zijn. Dat zou de mogelijkheid openhouden om deze zorgstoffen eventueel te verwijderen met toekomstige technologie. We moeten echter uitkijken om hier niet met traceerbaarheidseisen door te schieten en goed naar de praktijk te kijken. We importeren immers ook nog heel veel producten van buiten Europa waar deze zorgstoffen ook in zouden kunnen zitten. Het controleregime ligt hier op een heel ander (lager) niveau dan we onder het afvalregime gewend zijn. En zolang we ook nog decennialang ‘het verleden’, met zorgstromen in het afval tegenkomen, moet je voorzichtig zijn om producten die recyclaat toepassen dat voldoet aan de regelgeving, een onrealistisch zware traceerbaarheidseis op te leggen. Een logo met een barcode die aangeeft dat het product voldoet aan Einde Afval-eisen en ook REACH-compliant is, zou mogelijk een oplossing kunnen zijn.
Oplossingen voor belemmeringen
Nederland heeft het initiatief genomen voor een internationale Green Deal: The North Sea Resources Roundabout[2]. Deze is begin 2016 ondertekend door zes ministers uit vier Noordzeelanden: Nederland, Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en de regio Vlaanderen. Beleidsmakers, handhavers en industrievertegenwoordigers proberen aan de hand van een concrete case gezamenlijk belemmeringen weg te nemen die gelden bij grensoverschrijdende handel, transport en toepassing van secundaire grondstoffen. Een van de vier lopende cases betreft hard PVC-afval dat bij Renewi in Vlaanderen wordt ingezameld, door Van Werven in Nederland wordt gerecycled tot industriestandaard en door Wavin in het Verenigd Koninkrijk wordt toegepast in de kern van drielaags buizen. De case fungeert als een snelkookpan voor analyse en mogelijke oplossingsrichtingen voor de vier bovengenoemde uitdagingen. Zo wordt er bijvoorbeeld verkend of een Nederlandse Einde Afval-status ook zou kunnen leiden tot een vergelijkbare status in de andere deelnemende landen waardoor er een veel groter gelijkwaardig speelveld ontstaat.
Interessant Nederlands voorstel
De Europese Commissie heeft een consultatie uitgeschreven waarvan de inspraak begin juli 2017 afliep. Het ging over de interface tussen het stoffen- en het afvalbeleid om oplossingen te inventariseren. Ook Nederland heeft een reactie ingestuurd, namelijk ‘Response to the commission’s stakeholder consultation on addressing the interface between chemicals, product and waste legislation- Views of the Netherlands’.
Grosso modo pleit Nederland voor een juiste balans tussen het recyclen van grondstoffen en het voorkomen van verspreiding van schadelijke stoffen. Een heel interessant voorstel in de reactie van Nederland is gerelateerd aan de mogelijk grootste van de vier eerder vermelde uitdagingen, namelijk de dreiging van een gevaarlijk afval-status. Nederland stelt voor om bij de praktijk van de markt aan te sluiten en een uitzondering te creëren voor polymeren (fully polymerized substances). Zorgen over de additieven kunnen immers in REACH en in productregelgeving (RoHS) worden geregeld, bijvoorbeeld door het aantal toepassingen te beperken tot die categorieën met een acceptabel risico.
Steun verwerven
Zowel The North Sea Resources Roundabout, als Demonstration Area voor Europa, en de Nederlandse inbreng in de consultatie zijn constructieve stappen van de overheid.
Zorgstoffen in kunststof zijn een gezamenlijke uitdaging voor recyclers, producenten en beleidsmakers. Het oppakken van die uitdaging kan recycling een kwaliteitsimpuls geven.
Om mogelijk oplossingen te kunnen opschalen en ze in Europa gedragen te krijgen, doet de industrie er goed aan om ook in andere landen steun te verwerven bij collega brancheverenigingen en via hen bij de overheden. Vooralsnog blijft de donkere wolk boven de recyclingsector hangen.
Freek van Eijk, de auteur van dit artikel, hoopt de constructieve discussie te versnellen. Het streven is een goed functionerende recyclingpraktijk onderdeel te laten blijven van een (veilige) circulaire economie. Freek van Eijk is Managing Director van Acceleratio, een transitie versnellend consultancybedrijf. Hij is ook secretaris van de North Sea Resources Roundabout PVC-werkgroep.